ماذا خلف التلويح الأميركي بعودة الضغوط القصوى على إيران

واشنطن - تشكل العقوبات إحدى أدوات الضغط في السياسة الأميركية تجاه إيران، وقد استخدمتها الإدارات الأميركية المتعاقبة، وإن بدرجات متفاوتة.

ومن المرجح عودة الضغوط القصوى على إيران وفقا لبريان هوك، الذي تولى إدارة ملف إيران خلال إدارة الجمهوري دونالد ترامب الأولى ويرأس الآن فريق انتقال وزارة الخارجية للفترة التالية. ولكن لأيّ غاية؟

يسلط مقال تحليلي لريتشارد نيفيو، وهو زميل مساعد في معهد واشنطن، وشغل سابقا منصب منسق وزارة الخارجية لمكافحة الفساد العالمي ونائب المبعوث الخاص لإيران، الضوء على مدى فاعلية نهج العقوبات وعن الأهداف التي يجب على الإدارة الأميركية المقبلة رسمها قبل المضي فيه. فقد حافظت إدارة جو بايدن على العقوبات القائمة على إيران ثم عززتها بطرق أخرى، مثل إصدار عقوبات فردية جديدة وتوسيع نطاق الأمر التنفيذي 13902 للرئيس ترامب لاستهداف مجموعة أوسع من التجارة المتعلقة بالنفط. ومن هذا المنظور، لم تكن العقوبات الأميركية على إيران أكثر شمولا مما هي عليه اليوم.

ومع ذلك، وفي الوقت نفسه، مكّن مزيج من التهرب الإيراني والتنفيذ الأميركي الباهت طهران من زيادة صادراتها النفطية واحتياطياتها من العملات الأجنبية على مدى السنوات القليلة الماضية. ولم تقدم إدارة بايدن تفسيرا لسبب ذلك. وعلاوة على ذلك، أشارت وزيرة الخزانة جانيت يلين في مارس 2023 إلى أن نهج الإدارة في التعامل مع العقوبات لم يغير سلوك طهران المزعزع للاستقرار.

فريق بايدن رأى الكثير من المخاطر وعدم وجود فائدة من تكثيف العقوبات على المستوى الكلي ضد إيران

فهناك عاملان رئيسيان يساعدان في تفسير نهج بايدن وقد يؤثران على نهج ترامب أيضا:

• كان تشديد العقوبات النفطية ضد إيران ليتعارض مع الجهود الأميركية لتعزيز العقوبات ضد روسيا (التي نفذت ردا على التدخل الروسي في أوكرانيا، من بين انتهاكات أخرى) وفرض العقوبات القائمة ضد فنزويلا (بسبب انتهاكات حقوق الإنسان). ولم تخف إدارة بايدن مخاوفها من أن المزيد من تقييد إمدادات النفط الدولية من خلال إخراج الخام الإيراني من السوق من شأنه أن يشكل مخاطر على الاقتصاد العالمي.

• إن توسيع العقوبات على إيران من شأنه أن يخاطر باستفزاز النظام الإيراني لتكثيف أنشطته النووية. وخلال المحادثات غير المباشرة عبر سلطنة عُمان على مدار العام الماضي أو نحو ذلك، ورد أن المسؤولين الأميركيين والإيرانيين ناقشوا تفاهما بشأن الخطوات المحتملة لتجنب التصعيد، والتي تضمنت إحداها التراجع عن العقوبات النفطية.

باختصار، رأى فريق بايدن الكثير من المخاطر وعدم وجود فائدة من تكثيف العقوبات على المستوى الكلي ضد إيران. وكانت الإدارة على استعداد للإعلان عن عقوبات فردية جديدة، لكنها لم تتبن العقوبات كأداة سياسية رئيسية.

وبغض النظر عن كيفية الحكم على سياسة بايدن تجاه إيران، فإن خطة ترامب الناشئة تستحق التدقيق. فلقد أوضح هوك أن الضغط الأقصى سيكون أداة الاختيار للإدارة الجديدة، لكنه لم يعلن عن هدف هذا الضغط. لقد نفى تغيير النظام كهدف، على الرغم من أن عملية الانتقال قد بدأت للتو وقد يكون لدى أعضاء آخرين في فريق الأمن القومي لترامب وجهات نظر مختلفة.

بصرف النظر عن تغيير النظام الإيراني، يمكن أن يساهم الضغط الأقصى بشكل معقول في تحقيق هدفين: نوع من الصفقة الجديدة مع إيران، أو الاحتواء. وقد يكون الضغط الأميركي أداة مفيدة لتحقيق أيّ من النتيجتين، لكن فاعليته الفعلية ستعتمد على كيفية استخدامه وبأيّ مستوى من الدعم الدولي، خاصة إذا كان موقف إنفاذ أكثر حزما يخلق أزمة في سوق النفط. ويحتاج فريق ترامب أيضا إلى التفكير في كيفية استجابته للانتقام الإيراني المحتمل، والذي تضمن مؤخرا هجمات على أهداف أميركية في الشرق الأوسط وقدرة تصدير النفط للدول الشريكة.

صفقة جديدة

خلال فترة ولاية ترامب الأولى، أعلن المسؤولون الأميركيون عن نيتهم في السعي إلى التوصل إلى اتفاق مع إيران يحسّن بشكل كبير الاتفاق النووي لعام 2015 (أي خطة العمل الشاملة المشتركة). وقد يكون هذا هو هدف الإدارة القادمة أيضا، لكن سيكون من الصعب تحقيقه.

وكانت المخاوف الإيرانية بشأن عودة ترامب المحتملة إلى منصبه سببا أساسيا لفشل إدارة بايدن في إبرام عودة متبادلة إلى الامتثال لخطة العمل الشاملة المشتركة في عامي 2021 و2022. وامتد تحفظ طهران إلى ترتيبات أخرى أيضا، حيث رفض النظام النظر في صفقات مختلفة مع حكومة الولايات المتحدة التي لا تثق في الوفاء بالشروط المتفق عليها على المدى الطويل.

بالطبع، سيكون ترامب أقل ميلا إلى تمزيق أيّ صفقات جديدة تتفاوض عليها إدارته، وهو ما قد يساعد في إقناع طهران بمحاولة ذلك. علاوة على ذلك، قد يكون الموقف الإستراتيجي الحالي لإيران أكثر ملاءمة للمفاوضات.

ومن ناحية أخرى، حقق البرنامج النووي للنظام الإيراني إنجازات تقنية بالغة الأهمية منذ انسحاب ترامب من خطة العمل الشاملة المشتركة في عام 2018. وسيكون من الصعب عكس هذه التطورات من خلال المفاوضات، مما يجعل طهران أكثر ثقة في التمسك بموقفها خلال المحادثات المستقبلية.

وحتى النقاط التي قد تجادل نظريا ضد الاتفاق – مثل أن إيران في وضع أضعف إقليميا بعد استئصال إسرائيل لحزب الله وحماس – يمكن أن تسهّل في الواقع محادثات واسعة النطاق. وعلى الرغم من أن قبول القيود الأميركية على دعم هذه الجماعات سيكون مكلفا لطهران سياسيا، فقد يرحب النظام سرا بإعفاء مالي من تمويلها في الوقت الحالي، لأنه سيتعين عليه في الأساس البدء من الصفر مرة أخرى.

لكن التوصل إلى اتفاق لا يزال صعبا للغاية، لعدة أسباب:

– منذ عام 2013، أكدت طهران أنها لن تتفاوض بشأن مسائل غير نووية، وأصرت على أن خطة العمل الشاملة المشتركة هي أقصى ما يمكن أن تصل إليه. وقد حافظت على هذا الموقف حتى خلال سياسة الضغط الأقصى التي انتهجتها إدارة ترامب الأولى.

– إن أي اتفاق يمتد إلى الأنشطة الإقليمية الإيرانية سيكون مثيرا للجدل ويصعب التحقق منه.

– من غير المرجح أن تولّد حملة الضغط الأقصى نفوذا كبيرا قبل أن تتمكن إيران من الناحية الفنية من عبور عتبة الأسلحة النووية.

– على الرغم من اختلاف التقديرات بشأن مدى ابتعاد النظام الإيراني عن تلك العتبة، فإنه قادر على تخصيب ما يكفي من المواد الصالحة للأسلحة لصنع قنبلة واحدة أو أكثر في غضون أسبوع أو أسبوعين، إما في منشأة معلنة قائمة أو بعد تحويل مفاجئ إلى منشأة غير معلنة.

– إن اختيار مسار الأسلحة المحفوف بالمخاطر الجيوسياسية لن يكون سهلا بالنسبة إلى طهران، على الرغم من خطابها الوقح الأخير بشأن هذه المسألة. لكن هذا السيناريو أكثر معقولية اليوم مما كان عليه عندما بدأت الضغوط القصوى في عام 2018.

وإذا نظرت الإدارة القادمة إلى الضغوط القصوى كخيار أطول أمدا لسحب إيران إلى طاولة المفاوضات تدريجيا وليس على الفور، فسيتعين عليها أن تأخذ في الاعتبار حقيقة مفادها أن هذه السياسة قد تؤدي إلى سحب ما يقرب من مليون برميل من النفط يوميا من السوق، وهو السيناريو الذي من شأنه أن يدفع الأسعار العالمية إلى الارتفاع ما لم تتم إضافة إمدادات إضافية. وقد تكون دول أوبك غير راغبة في توفير المزيد من النفط، حيث أن الأسواق هبوطية حاليا والأسعار منخفضة. ومن الناحية النظرية، قد يطلب ترامب تخفيف العقوبات على روسيا لاستبدال الإمدادات الإيرانية المفقودة، لكن هيكل قوانين العقوبات الأميركية تجاه موسكو من شأنه أن يجعل ذلك صعبا. وعلاوة على ذلك، يبدو تخفيف العقوبات عن فنزويلا غير مرجح في غياب تغيير في نظامها.

الاحتواء

في نهاية المطاف، قد تعيد هذه العقبات توجيه فريق ترامب إلى نهج احتواء بحكم الأمر الواقع من خلال الضغط بالعقوبات، وربما يصاحب ذلك استمرار الدعم الأميركي للعمليات العسكرية الإسرائيلية ضد إيران و/أو وكلائها. وقد تركز مثل هذه الحملة العقابية على الحد من قدرة طهران واستعدادها لدعم إعادة تشغيل حزب الله وحماس.

وقد تضغط أيضا على قدرة النظام الإيراني على تقديم الدعم العسكري لروسيا، وإعادة بناء دفاعاته الجوية المحلية التي يُقال إنها دمرت بسبب الضربات المضادة الإسرائيلية الأخيرة، وإدارة السكان الإيرانيين الذين ما زالوا مضطربين. وعلاوة على ذلك، ستستخدم هذه الحملة العديد من تدابير العقوبات نفسها التي تم تصورها في سيناريو السعي إلى التوصل إلى اتفاق، لكن الهدف سيكون أبسط: فرض تكاليف تجعل من الصعب على إيران زعزعة استقرار المنطقة.

بالطبع، حتى إستراتيجية الاحتواء الأكثر محدودية من شأنها أن تثير معضلات، ولن تقيد قدرة إيران على تنفيذ اختراق نووي، كما ذكر أعلاه، ويمكن لطهران تنفيذ هذه الخطوة في بداية حملة جديدة للضغط الأقصى، أو حتى قبل تولي ترامب منصبه إذا كان يعتقد أن مثل هذه الحملة أمر لا مفر منه.

إن مثل هذا الاتفاق لن يكون له أيّ تأثير على إيران. فهو يفتقر إلى حافز رئيسي يدعم التجسيد السابق للضغوط القصوى، والهدف المعلن المتمثل في التوصل إلى اتفاق جديد مع إيران.

إذ كانت العقوبات في خدمة الدبلوماسية رسالة مركزية للولايات المتحدة منذ عام 2005، سواء لطهران أو كمبرر للحكومات الأخرى، وهو أمر ضروري إذا أدت العقوبات إلى تفاقم البيانات الاقتصادية الإيرانية وتنذر بأزمة إنسانية. ففي الماضي، أدرك شركاء الولايات المتحدة أنه إذا تم التوصل إلى اتفاق، فسيتم رفع العقوبات، مما يمنحهم حافزا أكبر لاستكمال العقوبات الأميركية بإجراءاتهم الخاصة. وقد يكون الالتزام المفتوح بالاحتواء أكثر صعوبة في الاستمرار، كما كانت الحال مع العراق في التسعينات مع تنامي المخاوف الإنسانية، وإيران لديها علاقات أقوى مع روسيا والصين مقارنة بالراحل صدام حسين، مما يمنحها المزيد من النفوذ لتقويض العقوبات.

لجعل الاحتواء أكثر قبولا، يمكن لإدارة ترامب أن تركز حملة الضغط على الجهود التي تحد من قدرة طهران على التسبب في ضرر إقليمي دون تشجيع التصعيد. ومع ذلك، فإن مثل هذه الحملة ستكون أقرب إلى نهج بايدن، مع كل نفس العيوب.

إن إحدى الطرق لمعالجة هذه المعضلة وضمان قدر أعظم من الدعم الدولي تتلخص في توضيح فوائد سياسة واشنطن. فعلى سبيل المثال، في ظل الاحتواء القائم على العقوبات، سيكون لدى إيران موارد أقل متاحة لدعم إعادة إعمار غزة ولبنان، وبالتالي تعزيز مصالحها السياسية هناك. ومن شأن إزاحة النفوذ الإيراني من خلال مزيج من الدعم الأميركي والعربي والإسرائيلي والأوروبي لإعادة الإعمار أن يمثل انقلابا جيوسياسيا كبيرا، وخاصة إذا كان مصحوبا بتغييرات سياسية تعمل على تحسين الحكم في لبنان والسلطة الفلسطينية.

مع استبعاد تغيير النظام ظاهريا في الوقت الحالي، هناك حاجة ملحة للإدارة القادمة لوصف الغاية التي تسعى إليها مع إيران وبناء الدعم الدولي لهذه السياسة. إن الإستراتيجيات القائمة على العقوبات لا تنجح إلا عندما تدعم السياسة بدلا من إزاحتها. وينبغي لإدارة ترامب أن تدرس أولا كيف تتناسب العقوبات مع الإستراتيجية الأميركية في الشرق الأوسط قبل الحديث عن كيفية إعادتها إلى العمل مرة أخرى.